Une nouvelle étude du FMI indique que ce sont les facteurs macroéconomiques, et non les droits de douane, qui expliquent la plupart des variations des balances commerciales entre deux pays.
Les balances commerciales bilatérales, c’est-à-dire la différence de la valeur des exportations et des importations entre deux pays, font depuis peu l’objet d’une grande attention, certains décideurs craignant que leur taille élevée et sans cesse croissante soit le résultat de mesures inégales créatrices de distorsions dans les échanges internationaux. Mais est-il vraiment judicieux de s’intéresser en priorité aux balances commerciales ?
En un mot, la réponse est non. Comme le montrent nos travaux dans le chapitre 4 des Perspectives de l’économie mondiale d’avril 2019, tout changement de la balance commerciale entre deux pays généré par un ajustement des droits de douane tend à être compensé par les modifications survenant dans les balances commerciales avec d’autres partenaires à la suite de réorientations des courants d’échanges et pèse peu, voire pas du tout, sur la balance commerciale globale (la somme de toutes les balances commerciales bilatérales).
En fait, c’est la macroéconomie qui détermine les mouvements commerciaux. Nous constatons que explique la plupart des changements survenus dans les balances commerciales bilatérales au cours des 20 dernières années s’expliquent par l’effet combiné de facteurs macroéconomiques — notamment la politique budgétaire, les cycles de crédit et, dans certains cas, les politiques de change et les nombreuses subventions aux secteurs des biens échangeables. En revanche, les variations des droits de douane ont joué un rôle bien plus modeste.
Cela ne revient pas à dire que les droits de douane ne sont pas néfastes pour les pays. Dans le contexte d’une économie internationale caractérisée par des chaînes de valeur mondiales (où la production est réalisée dans plusieurs pays), une forte augmentation des droits de douane peut entraîner d’importants coûts économiques et effets de contagion à long terme, nuisant ainsi à l’économie mondiale.
Les forces économiques expliquent les balances commerciales globales
Nos travaux, fondés sur l’étude de 63 pays sur 20 ans et dans 34 secteurs, ont pour objectif de comprendre et de quantifier les déterminants de l’évolution des balances commerciales bilatérales. Dans ce but, nous avons établi une distinction entre les rôles des facteurs macroéconomiques, des droits de douane et de l’organisation internationale de la production — en partie reflétée dans la composition sectorielle de la production et de la demande de chaque pays (par exemple, secteur manufacturier, services ou agriculture).
Nous constatons que l’évolution des balances commerciales bilatérales au cours des 20 dernières années a été, dans une large mesure, entraînée par des forces macroéconomiques dont on sait également qu’elles déterminent les balances commerciales globales. Ces facteurs sont notamment la politique budgétaire, l’évolution démographique et une faible demande intérieure, mais ils peuvent aussi englober les politiques de change et les politiques de stimulation de l’offre intérieure telles que les subventions aux entreprises publiques ou aux secteurs de l’exportation.
En revanche, les modifications des droits de douane bilatéraux ont joué un rôle moins important, ce qui s’explique par le fait qu’ils étaient déjà peu élevés dans de nombreux pays et que les réductions réciproques de droits produisaient des effets compensatoires sur les balances commerciales bilatérales. Le graphique montre la façon dont chacun de ces facteurs a contribué à l’évolution des balances commerciales bilatérales pour certaines paires de grands pays. Par exemple, sur la période de 1995 à 2015, les facteurs macroéconomiques ont été à l’origine de 20 % des mouvements de la balance commerciale entre les États-Unis et l’Allemagne, mais de plus de 95 % pour la balance commerciale entre les États-Unis et la Chine.
Les droits de douane et leurs répercussions passés au crible
S’il ressort de notre analyse que l’effet direct des droits de douane sur l’évolution des balances commerciales bilatérales est faible par rapport à celui des facteurs macroéconomiques, cela ne veut pas dire que les droits de douane sont sans importance. Sur le long terme, des variations importantes et soutenues des droits de douane peuvent influencer l’organisation internationale de la production en poussant les entreprises à ajuster la structuration de leurs investissements et de leur production internes et internationaux, par exemple en s’organisant sous la forme de chaînes de valeur mondiales (où différents processus sont répartis entre diverses parties du monde et ajoutent chacun de la valeur aux biens et aux services qui sont produits).
À partir du milieu des années 90, la baisse importante des coûts des échanges (autrement dit, les tarifs douaniers et les coûts du transport et de communication) a été accompagnée par une augmentation de l’ampleur et de la complexité des chaînes de valeur mondiales. Cela a permis à de nombreux pays d’améliorer leur productivité et de créer des emplois.
La nature intégrée du système commercial mondial porte à croire qu’une forte augmentation des droits de douane aurait des conséquences dans plusieurs pays et produirait des effets d’entraînement d’un pays à l’autre, conduisant à une détérioration de l’économie mondiale. Nous concluons que de telles augmentations seraient particulièrement néfastes pour la production, l’emploi et la productivité, non seulement dans les pays imposant et subissant directement ces hausses, mais aussi pour les autres pays situés aux différents échelons des chaînes de valeur.
Pour la plupart des pays, une augmentation d’un point de pourcentage des droits de douane sur les produits manufacturés (sans compter les effets de rétroaction) aurait des répercussions plus importantes aujourd’hui qu’en 1995. Dans les cas de l’Allemagne et de la Corée du Sud, deux pays ayant d’importants secteurs manufacturiers largement intégrés dans les chaînes mondiales d’approvisionnement, la différence serait respectivement de 0,5 % et 0,6 % du PIB.
Lorsque l’augmentation des droits de douane vise directement des partenaires spécifiques (plutôt que d’être appliquée de manière généralisée), certains pays peuvent tirer parti d’une réorientation des courants d’échanges puisque la demande du pays qui impose cette augmentation va se déplacer vers les pays auxquels elle ne s’applique pas. Dès lors, les variations de la balance commerciale bilatérale avec des partenaires donnés induites par des droits de douane bilatéraux tendent à être compensées par les variations de la balance commerciale bilatérale avec d’autres partenaires commerciaux, ce qui laisse la balance commerciale globale pratiquement inchangée.
Conséquences pour les politiques économiques
Ces résultats appuient deux grandes conclusions en matière de politique économique.
Premièrement, les discussions sur les balances commerciales doivent se concentrer sur les facteurs macroéconomiques, qui tendent à déterminer les balances commerciales globales. Les dirigeants auraient tout intérêt à éviter les politiques macroéconomiques génératrices de distorsions, telles que des politiques budgétaires procycliques (consistant à prendre des mesures de relance alors que la demande est déjà élevée) ou l’octroi de subventions massives aux secteurs d’exportation, pouvant créer des déséquilibres excessifs et potentiellement intenables. En l’absence de changements dans les politiques macroéconomiques, il est probable que le ciblage de balances commerciales bilatérales spécifiques conduira seulement à une réorientation des courants d’échanges et à l’annulation des variations des balances commerciales avec les autres partenaires, ce qui laissera la balance commerciale globale du pays considéré quasiment inchangée.
Deuxièmement, les abaissements multilatéraux des obstacles tarifaires et non tarifaires (par exemple, contingents à l’importation ou normes de produit différentes entre les pays) profiteront aux échanges commerciaux et, à long terme, amélioreront les résultats économiques. Les dirigeants doivent continuer à promouvoir des pratiques libres et équitables en matière de commerce en supprimant les droits de douane adoptés récemment et en intensifiant les efforts visant à abaisser les obstacles actuels aux échanges.
Il est toutefois essentiel d’admettre que la libéralisation des échanges, tout comme le progrès technologique, peut imposer des ajustements coûteux à certains groupes de travailleurs et à certaines communautés. La mise en place de mesures telles que des programmes de reconversion et d’aide à la recherche d’emploi, des dispositifs de protection sociale adéquats et des systèmes impôts–prestations redistributifs, peut contribuer à ce que les gains des échanges commerciaux soient plus largement partagés et que les individus et les groupes marginalisés bénéficient d’une protection adéquate.
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Johannes Eugster est économiste à la division surveillance multilatérale du département des études du FMI et travaille essentiellement sur les retombées internationales et les questions liées au G-20. Il travaillait précédemment au département Europe et au département de la stratégie, des politiques et de l’évaluation. Ses recherches portent sur des sujets liés aux déséquilibres internationaux, aux retombées économiques et aux effets des réformes structurelles. Il est titulaire d’un doctorat d’économie de l’Institut de hautes études de Genève.
Florence Jaumotte est économiste principale au département des études du FMI. Elle a travaillé à la division surveillance multilatérale et à la division études économiques internationales du département des études ainsi que dans un certain nombre d’équipes pays. Ses recherches sont axées sur les institutions et les politiques du marché du travail, les inégalités de revenu et la macroéconomie des économies ouvertes. Auparavant, elle travaillait au département des affaires économiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à Paris. Elle a obtenu son doctorat en économie à Harvard.
Margaux MacDonald est économiste au département des études du FMI, au sein de la division surveillance multilatérale. Précédemment, elle travaillait au département Afrique sur les pays bénéficiant d’un programme appuyé par le FMI et sur les questions sectorielles externes. Ses champs d’études comprennent la macroéconomie et la finance internationales, et ses travaux récents portent sur les contagions entre les pays engendrées par la politique monétaire, les opérations de banque et le commerce international. Elle est titulaire d’un doctorat en économie de Queen’s University.
Roberto Piazza est économiste au département des études du FMI, où il travaille à la division surveillance multilatérale. Il a travaillé auparavant au département des marchés monétaires et de capitaux et au département Moyen-Orient et Asie Centrale du FMI, ainsi qu’à la Banque d’Italie. Il est titulaire d’un doctorat d’économie de l’université du Minnesota. Ses recherches portent sur la théorie de la croissance, la politique monétaire et la macroéconomie internationale.
